中國國家開發銀行深度解析：歷史沿革、業務版圖與全球影響力

歷史沿革與成立背景

中國國家開發銀行（國開行）成立於1994年3月17日，是為配合中國市場經濟體制改革而成立的政策性金融機構。它由中華人民共和國財政部和中央匯金公司共同發起設立，成為中國大陸首家政策性銀行。設立國開行的目的在於專門承擔國家重點建設項目的融資職能，分離原本由商業銀行承擔的政策性貸款業務，以服務國家經濟發展戰略需求。

早期發展： 在成立初期，國開行主要依靠發行金融債券籌措資金，為國家大型基礎建設和重點產業項目提供中長期貸款支持。1998年亞洲金融危機期間，時任中國人民銀行副行長的陳元接任國開行行長，在其領導下國開行加強風險管理，不良貸款率迅速下降。國開行藉助發行債券融資的模式，迅速壯大資產規模，成為中國僅次於財政部的第二大債券發行機構，2009年時其發行的人民幣債券餘額佔全國約四分之一。國開行發行的債券被監管機構視同中國國債的低風險資產，體現了其獲得的國家信用支持。1998年底，國開行併入原中國投資銀行，開始經營部分商業性業務，包括零售銀行和對公業務，但隨後將相關資產負債轉讓給光大銀行進行處置。

改制與擴張： 2008年，國開行進行股份制改造，正式更名為「國家開發銀行股份有限公司」。這標誌著政策性銀行改革的重要一步，國開行開始引入股東資金並朝商業可持續方向轉型。2010年，國家社會保障基金斥資200億元入股國開行。2015年，中國政府進一步明確將國開行定位為「開發性金融機構」，不同於傳統政策性銀行。同年7月，國家外匯管理局下屬的梧桐樹投資平台注資480億美元，成為國開行主要股東之一。經過一系列增資擴股，截至2022年末國開行的主要股東包括財政部（持股36.5%）、中央匯金公司（34.7%）、梧桐樹投資平台（27.2%）等國家控股單位，完全由國家通過不同實體持有。2017年4月，國開行完成公司制改革，名稱去除“股份有限公司”字樣，恢復為國家開發銀行，以有限責任公司形式運營。截至2016年底，國開行資產總額已超過14萬億元人民幣，到2022年末增至約18.24萬億元。目前國開行在國內設有37家一級分行和多家二級分支機構，在香港設有境外分行，並於開羅、莫斯科、倫敦等地設立代表處，以支持其全球業務拓展。

重大歷史事件： 國開行在中國經濟發展過程中多次扮演關鍵角色。在2008年全球金融危機後的經濟刺激中，國開行率先支持各地政府成立融資平臺公司，創新推出「先貸款、後開發」模式，協助地方政府籌措建設資金，掀起新一輪基建熱潮。2009年起地方融資平臺大規模舉債，國開行配合大量發債募集資金成為地方建設的“影子財政”，助推中國經濟在2009-2012年間快速回暖。隨後在2015年經濟下行時期，國開行承擔起棚戶區改造項目的主要融資任務。央行專門創設抵押補充貸款（PSL）工具提供低息資金給國開行，用於棚改貸款投放。國開行將獲得的資金投入各地棚戶區改造和安置房建設，大量拆遷居民獲得貨幣補償後投入房地產市場，在一定程度上刺激了樓市活躍，穩定了經濟增長。這些經驗顯示，每當中國經濟面臨週期性下行壓力時，國開行常成為政府“逆周期調節”的金融主力軍，在基建投資和民生工程方面發揮了不可替代的作用。

中國國家開發銀行的業務範圍

作為開發性金融機構，國開行以服務國家發展戰略為宗旨，其業務範圍覆蓋國內外眾多領域。根據國開行章程，該行的核心任務是在國務院直接領導下，運用國家信用支持，通過市場化方式籌措和配置資金，以保本微利為經營原則，為中長期重大項目提供融資。以下是國開行主要的業務範疇：

    • 基礎建設融資： 國開行將大量貸款投向國家重點建設領域，包括交通運輸（公路、鐵路、機場、港口等）、能源（水利、電力、天然氣管線等）、市政工程和通信基礎設施等。自成立以來，國開行已為數千個重大項目提供資金，典型案例如三峽水利樞紐、西氣東輸管道、西電東送工程、南水北調工程、北京首都國際機場擴建、杭州灣跨海大橋等。透過對這些超大型基建項目的持續投入，國開行被譽為中國基礎建設的主要金融支柱力量之一。

    • 產業升級與重點項目： 除了傳統基建，國開行還支持國家產業政策指導下的支柱產業和重點工程融資。包括對製造業技術改造、新興戰略產業、科技研發項目提供長期貸款，促進產業升級和區域經濟協調發展。例如，國開行參與設立總規模達1200億元的國家集成電路產業基金（大基金），支持中國半導體行業發展。又如支持新型城鎮化建設、保障性安居工程、工業園區開發等專項領域。國開行亦針對教育、醫療等公共服務領域推出金融支持方案，如以批發貸款方式與商業銀行合作發放國家助學貸款，解決貧困學生的學費資金需求。另外，針對小微企業融資難問題，國開行通過轉貸款、合作擔保等模式提供普惠金融服務，支持小微企業發展。

    • 海外投融資與一帶一路： 隨著中國經濟對外開放和“走出去”戰略的推進，國開行的業務版圖已拓展至全球。它是推動「一帶一路」（BRI）倡議的主要金融機構之一，為眾多沿線國家的基礎設施和產業項目提供資金支持。國開行與中國進出口銀行共同成為非洲、亞洲等地區基建融資的最主要來源，許多發展中國家的鐵路、公路、港口、工業園區等項目背後都有國開行的貸款。截至2019年初統計，自“一帶一路”倡議提出以來，國開行已為沿線600多個項目提供累計超過1900億美元的融資。在沿線國家的貸款餘額也超過千億美元規模。國開行還設立了共建「一帶一路」專項貸款，截至2023年9月底累計簽約額約5333億元人民幣，放款額約4915億元，支持了一大批跨國基建和民生項目落地。例如，非洲的工業園區、亞洲的高速公路和電站、拉美的能源開發等，都曾獲得國開行資金扶持。透過這些海外投融資業務，國開行在國際開發金融領域的地位日益突出。

    • 資金來源與債券發行： 國開行的主要資金來源是發行各類債券。作為中國最大的債券銀行，國開行發行的金融債券廣泛受到市場認購，也常由國有商業銀行等機構投資者持有。國開行還獲授權可在國際資本市場發行債券籌資，例如多次在香港發行點心債（離岸人民幣債券）及在歐美市場發行美元債券。同時，國開行代政府承辦國際金融組織貸款和外國政府貸款的轉貸業務，以及根據國家利用外資計劃，從國外商業銀行融入資金，再貸給國內項目。通過這種方式，國開行充當了中國政府對外舉債與援助資金的窗口。在業務運作中，國開行堅持保本微利原則，即不以盈利最大化為目標，而是確保本金安全和微小盈利，以維持可持續運營。這使其在滿足政策目標的同時，具備一定的財務穩健性。

概括而言，國家開發銀行的業務範疇涵蓋「國內基礎建設融資」、「產業政策性貸款」、「國際發展融資」和「普惠金融」等多個方面。在服務國內經濟的同時，國開行也積極參與全球發展項目，已成長為資產規模和業務覆蓋範圍均位居世界前列的開發性金融機構。

國開行在中國與全球經濟中的角色與影響力

作為中國政府經濟政策的重要金融執行者，國家開發銀行在國內外經濟領域都產生了深遠的影響。

國內經濟發展的引擎： 國開行常被形容為推動中國經濟發展政策的“引擎”。透過提供長期資金，國開行支持了諸多關係國計民生的重大工程。例如，長江三峽工程在建設過程中獲得國開行大規模貸款支持，上海浦東國際機場的擴建也有國開行資金參與。國開行的融資行為與中國政府的五年計劃、區域發展規劃緊密結合：西部大開發、東北振興、中部崛起等戰略中的許多項目，都由國開行提供優惠貸款加以推動。在金融體系中，國開行的地位介於中央銀行和商業銀行之間——它不直接接受居民存款，而是憑藉國家信用發債融資，再將資金定向配置到國家認可的領域。這種模式使國開行成為政府調控投資的一個抓手。例如在經濟過熱時，透過收緊政策性貸款可以給經濟降溫；在經濟疲軟時，增加國開行貸款投放則可刺激投資需求。特別是2008年後和2015年前後的兩輪經濟刺激中，國開行都擔當了逆周期調節的重要角色。可以說，國開行已成為中國政府實現宏觀經濟目標和推進結構調整的重要金融工具。

債券市場和金融穩定： 國開行作為最大的政策銀行，其發行的債券被市場視為準主權信用。國內銀行等金融機構大量持有國開行債券，把它們當作高安全性的資產。因此，國開行在一定程度上承擔著類似中央銀行“資金池”的功能：將社會閒散資金經由購買債券匯聚，再投入實體建設部門。這種模式提高了資金配置效率，也深化了中國債券市場的發展。2009年前後，隨著國內信貸激增，國開行債券發行量一度大幅攀升，為經濟建設提供了充裕資金。由於國開行背靠國家信用，其債券被監管當局賦予與國債同等的風險權重，這進一步鞏固了投資人對其信心。當地方政府出現債務風險時，國開行近年來也參與協調債務重組、貸款展期等措施，協助緩解地區金融風險。可見，國開行在維護中國金融體系穩定和債務可持續方面，同樣扮演著獨特的角色。

全球最大的開發性金融機構之一： 從全球範圍看，國家開發銀行的資產規模和對外放貸規模已經位居世界開發銀行前列，甚至超越許多傳統多邊開發銀行。截至2018年底，國開行總資產約16.18萬億元人民幣，與中國進出口銀行、農業發展銀行合計資產相當於一家國有大型商業銀行的體量。根據研究統計，中國透過國開行等機構在過去數十年向世界其他國家輸出了超過5萬億美元的資本，規模是世界銀行和國際貨幣基金組織對外資金融資的兩倍以上。僅在非洲地區，2000-2017年間中國就提供了約1430億美元貸款；在拉丁美洲和加勒比地區，自2005年以來也發放了逾1400億美元貸款。這些資金中相當大一部分來自國開行的對外放款。國開行被許多發展中國家視為重要的資金來源：例如，加納在2010年代從國開行獲得了當時該國史上最大的一筆貸款（30億美元），用於能源和基建項目。加納領導人稱讚中國等新興國家的融資提供了一種不同於傳統援助的選擇，使發展中國家能更快捷地獲得急需的投資。在委內瑞拉、厄瓜多等國，國開行的貸款曾支撐起當地的基礎設施和民生項目建設，影響力不亞於西方主導的國際金融機構。

「一帶一路」倡議的金融支柱： 作為「一帶一路」倡議的核心融資方，國開行的影響延伸至全球許多新興經濟體。該行在非洲、東南亞、南亞等地為鐵路、公路、港口、電廠、通訊等重點項目提供大額貸款，被形容為“一帶一路”資金流的主動脈。例如，在東非的吉布提港口和埃塞俄比亞鐵路項目背後，有國開行的低息貸款支持；在東南亞的中老鐵路、高速公路等項目中，國開行同樣提供了關鍵融資。這不僅促進了當地基礎設施建設，也提高了中國在相關地區的經濟影響力。一些觀察人士指出，國開行與中國進出口銀行聯手，已使中國成為全球發展中國家最大的官方債權人之一。國開行的對外貸款在帶動中國裝備、技術、勞務“走出去”的同時，也讓受援國獲得了發展急需的資金，被視為中國「南南合作」和經濟外交的重要抓手。

總的來說，無論在中國國內經濟還是國際發展領域，國家開發銀行都擁有舉足輕重的地位。它既是中國政府實現宏觀調控和戰略目標的金融杠杆，也是眾多發展中國家建設所仰賴的重要資金融通渠道。這種雙重角色賦予了國開行巨大影響力，也伴隨相應的國際責任與關注。

與其他政策性銀行的比較：進出口銀行、農業發展銀行

中國除國開行外，還有另外兩家主要的政策性銀行：中國進出口銀行（簡稱進出口銀行）和中國農業發展銀行（簡稱農發行）。三者同於1994年成立，初衷都是為特定經濟領域提供政策性融資支持，但在功能定位和業務側重上各有不同。以下對三家政策性金融機構進行比較：

    • 使命與定位： 國家開發銀行最初定位為綜合性的建設融資銀行，服務國家基建和產業發展全局；進出口銀行則專門為對外貿易和對外經濟合作提供金融支持，使命在於「支持出口、促進進口」，同時承辦中國政府對外援助中的優惠貸款業務；農業發展銀行則聚焦於「支農支農」，主要任務是為農業、農村基礎設施和農產品收購等提供政策性資金。也就是說，國開行面向全經濟重點領域，進出口銀行側重外經外貿，農發行專注於「三農」（農業、農村、農民）領域。2015年，中國國務院明確將國開行定位從「政策性銀行」調整為開發性金融機構，而進出口銀行和農發行仍保持政策性銀行屬性。這意味著國開行在市場化運作上擁有更大靈活性，強調通過市場融資支持開發任務；而進出口銀行與農發行則繼續以政策目標為導向運行，必要時接受政府財政支持來履行職能。

    • 業務範圍對比： 國開行的業務如前所述，包括國內基建、產業融資、國際投資等廣泛領域。而中國進出口銀行的核心業務是對外貿易金融，例如提供出口買方信貸、出口賣方信貸，支持中國機電產品和成套設備出口；提供進口信貸，引進國內短缺的先進設備和技術；辦理對外承包工程項目貸款和海外投資貸款等。進出口銀行還受權管理政府對外援助中的優惠貸款和優惠買方信貸，以較低利率資金幫助發展中國家建設項目，同時帶動中國設備出口。截至目前，進出口銀行在國內設有29家分支機構，在海外設立了巴黎分行以及非洲、俄羅斯等地的代表處，以推動國際業務。中國農業發展銀行則主要經營農業政策性貸款：包括支持農產品收購和儲備的貸款（如糧棉油收購貸款）、農村基礎設施和農業產業化項目的中長期貸款，以及扶貧開發貸款等。農發行還負責發行糧食收購票據等特定用途債券來為農業領域籌資。其宗旨是「立足鄉村，服務‘三農’」，業務範圍相對局限在農業相關產業鏈和農村地區經濟發展上。總的來說，國開行業務廣而綜合，進出口銀行專注外貿與國際項目，農發行則專注農村經濟。

    • 資本來源與規模： 三家銀行均由國家全資或絕對控股。農業發展銀行由國務院直接持有100%股權；進出口銀行目前由梧桐樹投資平台控股約89%，財政部持股約11%，實際上也是國家全權控制；國開行的股權則分散於財政部、匯金公司和外匯管理局等，但同樣全部屬於國家背景。在資產規模上，國開行遠大於另外兩家。截至2022年底，國開行資產約18.24萬億元人民幣；農發行資產約9.09萬億元；進出口銀行截至2020年資產約5.04萬億元。三家合計資產接近中國最大商業銀行工商銀行的規模。貸款餘額方面也是國開行最大——其貸款主要集中於基建和產業項目，進出口銀行貸款則多流向國際合作項目和對外援助領域，而農發行的貸款主要支持農產品收儲和農村建設等。盈利模式上，國開行和進出口銀行由於涉及大量市場化貸款，一般需要通過發行債券、國際借款等自行籌資並承擔利潤壓力，追求保本微利。農發行則更多接受財政支持，必要時財政部對其政策性虧損進行補貼，以確保完成糧食收購等任務。

    • 政府支持力度： 雖然都是政策性金融機構，但國家對三家的支持方式略有不同。國開行在改制後通過中央匯金、外匯局注資等方式增強資本金，同時允許其發行金融債券在市場融資。進出口銀行和農發行仍定期從財政部獲得資本金補充（例如農發行註冊資本從成立時570億元增至2022年的1770億元），以支持政策任務的擴張。2015年，中央政府專門向國開行注入外匯儲備（折合480億美元）以及向進出口銀行注入450億美元，以提高其資本充足率並擴大對「一帶一路」等戰略的融資能力。貨幣政策方面，央行對三家政策性銀行開設了PSL等定向流動性工具，讓其以較低成本獲取資金投入特定領域（如棚改、扶貧）。因此，相較商業銀行，政策性銀行可獲得更低成本、更多元的資金來源，承擔政府指定的融資職能。同時，其貸款利率和條件也更多考量政策效果而非商業回報。例如進出口銀行對外提供的優惠貸款利率遠低於市場，以體現國家援助性質，而差額部分由政府財政補貼給進出口銀行。

綜上，國開行、進出口銀行、農發行各自扮演著中國經濟金融體系中不同領域的政策融資角色。國開行定位於開發性金融機構，資產最大，涉及領域最廣，在國內經濟建設和全球項目投融資中均發揮作用；進出口銀行作為政策性銀行，專注服務「走出去」和「引進來」戰略，是中國對外經貿和援助融資的主渠道之一；農發行則扎根農村，支撐國家糧食安全和鄉村振興等政策的實現。三者共同構成了中國政策性金融的支柱體系，在各自領域為經濟社會發展提供定向支持。

政策導向與政府關係

國家開發銀行與中國政府之間有著天然密切的聯繫。作為直屬國務院領導的金融機構，國開行的高層管理人員通常具有官方背景，其決策方向與國家政策高度協調。

治理結構： 國開行的董事長和行長等主要領導人由中央政府任命，銀行治理受政府監管部門指導。根據公司治理架構，國開行設董事會和監事會，其中董事會成員除了管理層代表外，還包括來自股東單位及政府相關部門的代表。例如，國家發展改革委、財政部、商務部、人民銀行等部委均派員擔任國開行的董事。這種安排確保了國開行在重大業務佈局上與國家發展規劃同步。此外，國開行內部黨組織發揮領導作用，銀行黨委書記一般由同時擔任董事長或行長的高管出任，強調黨對金融工作的領導。總體而言，國開行的管理層既要對董事會和股東負責，也直接受國務院金融管理部門的領導，體現出政策性銀行“官辦銀行”的特徵。

政策任務承擔： 國開行的信貸投放很大程度上服從國家發展戰略需要。每年銀行制定的信貸計劃會參考國民經濟和社會發展計劃，以及國家產業政策重點。例如，「十三五」期間（2016-2020年），國開行明確提出圍繞“五大發展理念”加大金融支持力度，重點支持脫貧攻堅、棚戶區改造、“一帶一路”建設、製造業轉型升級等。又如在疫情期間，國開行迅速響應政府號召，設立專項貸款支持醫療物資生產和小微企業紓困。可以說，國開行作為政策工具，其貸款去向是中國經濟政策意圖的直接反映。相比商業銀行逐利的本性，國開行更強調“補短板、逆週期、促發展”的政策職能。在執行這些任務時，國開行常獲得財政、貨幣等方面的配套支持（如財政貼息、央行專項貸款），以降低自身壓力並確保政策效果。

財務關係與風險分擔： 儘管國開行不直接從財政預算取得經費，但政府會通過注資和政策補貼等方式為其提供財力支持。前述2015年外匯儲備注資以及更早的社保基金入股，都是增強國開行資本金的舉措。此外，對於一些政策性很強而收益偏低的貸款項目（如扶貧開發、農村基礎設施），財政部會對國開行給予一定利差補貼或風險補償，以調動其積極性。國開行自身也通過發行開發性金融債券，實現社會融資成本在不同市場主體間的再分攤。例如，當國開行以較低利率向貧困地區放貸時，它可在央行支援下以低成本發債，讓全國投資者共同承擔部分低息貸款的成本。這實際上是利用國開行平臺，在中央與地方、當代與長遠之間實現融資平衡。如果遇到嚴重的貸款損失（例如海外項目違約或國內重大項目經營困難），在極端情況下中央政府可能考慮注資或其他方式為國開行“托底”，以維護其信用。在國際上，評級機構通常將國開行視為具有隱含國家擔保的機構，因此給予與中國主權評級近似的信用評級。

與政府部門協同： 國開行在業務開展中與多個政府部門保持緊密合作。例如，與國家發改委合作篩選重點建設項目並提供融資方案；與財政部協調專項建設基金、貼息資金的使用；與生態環境部對接綠色項目標準，發展綠色金融；與商務部、中國國際發展合作署配合，實施對外援助貸款和國際合作項目。國開行還參與政策制定：在一些經濟金融政策的研究起草中，國開行憑藉實務經驗提供建議，如「開發性金融」理念即由國開行率先提出，被寫入政府文件。2019年國務院金融穩定發展委員會明確要求發揮政策性金融機構在經濟轉型升級中的逆周期調節作用，實際上就是對國開行等的政策協調提出期望。因此，國開行既執行政策，也反饋政策，與政府形成了良性互動。

總體而言，國家開發銀行與中國政府的關係可概括為“政策目標一致、運營相對獨立”。它在追求自身可持續發展的同時，把服務國家戰略放在首位。這種定位使國開行在中國金融體系中獨樹一幟，成為溝通政府與市場、連接財政與金融的重要橋樑。

爭議與批評

儘管國家開發銀行對中國及許多發展中國家的建設作出了巨大貢獻，但圍繞其業務模式和影響也存在一些爭議和批評之聲。主要集中在以下幾個方面：

債務陷阱外交的質疑： 有西方媒體和政界人士指責中國透過包括國開行在內的政策性銀行，向發展中國家提供過量貸款，意圖使對方陷入債務困境，從而換取地緣政治利益或戰略資產，這被稱為「債務陷阱外交」。所謂債務陷阱外交，是指債權國故意向借款國提供巨額貸款，當後者無力償還時迫使其在經濟或政治上讓步，多伴隨貸款條款不透明且資金用於大型基建等。一些評論將中國在「一帶一路」沿線的貸款案例解讀為此類外交手段的體現，典型論據是斯里蘭卡因無法償還對華港口貸款而不得不將漢班托塔港租借給中國公司經營，以及非洲多國對華債務負擔沉重等。不過，這一說法本身存在較大爭議。支持者認為中國貸款條件隱晦，容易使受援國陷入不可持續債務；反對者則指出大多數情況下是借款國主動尋求中國資金，所謂“陷阱”論調缺乏實證支撐。例如，約翰斯·霍普金斯大學學者黛博拉·布洛蒂加姆（Deborah Brautigam）就將“債務陷阱外交”斥為關於中國崛起的一種迷思，強調目前證據（包括斯里蘭卡案例）都誇大了中國融資帶來的風險。事實上，許多債務沉重國家的貸款主要來自商業市場而非中國。以斯里蘭卡為例，其債務危機更大程度源於從國際債券市場的高息融資，對華貸款僅佔其外債的一小部分。再如中國對委內瑞拉的大額貸款，儘管該國經濟惡化導致還款延期，但中國並未因此接管其任何資產。有研究梳理了40起中國與債務國的重組談判，發現中國要求抵押資產的情況極為罕見，反而減免債務是更常見結果。甚至提出“債務陷阱外交”概念的印度學者也承認，將中國描述為存心讓他國陷入債務困境並不準確，中方更多是滿足受援國基建融資需求。中國政府則多次公開否認此類指控，強調中國貸款從不附加政治條件，從未謀求過任何國家的內政控制權，也無意通過債務牟利。此外，一些非洲和亞洲國家領導人也站出為中國辯護，例證中國貸款條件往往優於西方機構：如安提瓜和巴布達總理公開表示中國提供給其國家的貸款利率更低、期限更長，資金用於急需的基建和民生項目，質疑美方將中國稱為“掠奪性放貸者”的說法。儘管如此，債務陷阱外交的爭議凸顯出國開行等對外放貸缺乏透明、借款國債務可持續性存疑等問題，引起了國際社會對中國政策性貸款可能帶來債務風險的關注。對此，中方近年也開始加強債務可持續評估，參與二十國集團（G20）的債務問題討論，表態願在多邊框架下妥善處理最貧困國債務減免，但強調應由多邊開發銀行、私營債權人等共擔責任，而不應將責任單方面推給中國。

放貸風險與不良貸款： 隨著國開行在全球積極放貸，其自身資產風險也備受關注。部分觀點認為，國開行對一些政局不穩、經濟基礎薄弱國家的貸款額度很大，潛藏違約風險。例如對委內瑞拉、安哥拉、巴基斯坦等國的巨額貸款，均受制於大宗商品價格或地緣政治變動，一旦出現無力償還，將給國開行資產質量帶來壓力。據統計，中國海外貸款的壞賬規模近年來顯著上升。2000年時，中國對外貸款中幾乎沒有壞賬，而到2017年潛在不良貸款激增至約7000億美元。研究發現，2000-2019年間中國與外國借款方至少進行了140次債務重組或減免，涉及國開行、進出口銀行等國家機構的參與。這說明部分借款國確實無力按原約定清償，必須透過談判延期、減息甚至免除部分債務來化解風險。對此，批評者認為中國的政策銀行在風險評估上不夠審慎，為了支持外交戰略不惜向高風險國家放貸，最終可能損害自身資產安全。而從國內業務看，國開行對地方政府融資平臺、棚改項目等大規模放貸，也引發對潛在不良貸款的擔憂。如果地方經濟收益不足或房地產市場下行，這些貸款回收將面臨挑戰。實際上，國開行的不良貸款率多年來一直保持較低水平（官方數據通常在1%以下），顯示其整體資產質量尚可控。但觀察人士指出，這部分得益於國家信用隱性擔保以及貸款重組手段的運用，未來隨著外部環境變化，不排除壞賬率上升的可能。國開行自身也意識到風險問題，近年強調加強全面風險管理，設立專門的風險管理局、資產保全部門等，加大對重點國家和重點領域貸款的跟蹤監測。同時，國開行開始在部分項目引入商業合伙人分擔風險、增加貸款擔保措施，以提高貸款安全性。但從全球視角看，國開行作為全球最大官方債權人之一，其放貸風險不僅關係自身，更涉及國際金融穩定。一旦多個借款國債務問題集中爆發，國開行將不得不面臨大規模重組談判和可能的損失，這對中國以及國際經濟都將是嚴峻考驗。

透明度和問責問題： 國開行的運作風格一向比較低調，其對外資訊披露有限，這在國內外都引來透明度不足的批評。一方面，國開行作為國有機構，雖每年發布年度報告，但內容主要是財務報表和工作概況，對具體貸款項目、條款細節等鮮少公開。在國內，除監管部門和相關方外，公眾難以及時獲知國開行資金投向了哪些地方、產生了何種效益。另一方面，在對外貸款上，國開行與外國政府簽署的協議通常含有保密條款，不允許借款方公開貸款條件，甚至要求對外否認借貸協議的存在。例如2021年一項針對100份中外債務合同的研究發現，中國貸款合同普遍包含嚴格的保密要求和排他條款，不僅保密程度高，還規定如發生爭議須在中國法律框架下解決。這種不透明性導致外界無從全面評估受援國的實際債務負擔，也給國際上渲染“中國債務陷阱”提供了話柄。同時，國開行缺乏像世界銀行那樣成熟的環境和社會風險披露機制，部分貸款項目被指責忽視了當地環境評估和徵地移民等程序，引發民間團體對其社會責任的質疑。另外，在內部治理上，國開行過去也曾暴露腐敗問題。例如前任董事長胡懷邦於2019年落馬，被查出在國開行服務期間涉嫌受賄貸款尋租，這說明國開行在高管監督和廉政建設方面亦存在薄弱環節。對此，國開行和中國官方近年開始著手改善透明度：包括加入G20“債務數據共享”倡議，更積極地向世界銀行等機構通報中國對低收入國家的貸款數據；發布可持續發展報告披露環境和社會績效；在國開行網站公佈更多開放資訊等。但相較國際標準，國開行的信息透明度仍有提升空間。

傾向中國利益的批評： 有觀點認為，國開行的海外放貸更多服務中國自身利益，包括優先使用中國承包商、中國設備，確保中國企業獲利。有報告指出，中國政策性貸款往往與商業合同掛鈎，比如貸款要求項目由中國公司建設，或以購買中國商品為條件。這種“捆綁”模式被批評違反了國際貸款最佳實踐中的公開招標和公平競爭原則。此外，國開行的一些貸款以自然資源作為擔保（如石油換貸款等），被質疑可能導致借款國資源被過度抵押。一些西方評論將此視為中國變相掠奪資源的策略。不過，中國方面則解釋稱，這是為降低貸款風險採取的正常商業安排，在借貸雙方自願基礎上實施，並非單方面強加。從借款國視角看，他們普遍樂於接受中方“資源換資金”的合作模式，因為能迅速將未開發的資源轉化為所需的基建資本。儘管如此，國開行在海外確實面臨如何平衡自身利益與受援國可持續發展的課題。一旦出現項目經濟效益不彰或借款國政局變化，國開行的商業權益可能與對方政府和民眾利益產生衝突。例如某些非洲國家因債務壓力要求重新談判合約，中方也不得不作出讓步以維護長遠關係。

概括而言，針對國家開發銀行的批評主要集中在“貸款是否讓借方陷入困境”、“自身風險管理是否審慎”、“缺乏透明導致外界誤解”、“過度服務本國利益”等方面。這些爭議反映了國開行在快速擴張和走向國際化過程中遇到的新課題，也從側面說明了其行為對多方利益的影響之大。面對質疑，國開行需要在實現政策目標的同時，不斷改進自身治理，遵循國際準則加強信息公開與風險管控，以消除誤解並提高國際信任度。

未來發展趨勢與戰略方向

展望未來，國家開發銀行在中國經濟轉型和全球金融格局中的地位仍將十分重要。隨著內外環境變化，國開行已經開始調整戰略，聚焦以下幾個發展方向：

綠色金融與可持續發展： 支持中國「雙碳」目標（2030年前碳達峰、2060年前碳中和）將是國開行今後的重要任務之一。近年來，國開行大力推進綠色金融業務，出台《做好綠色金融大文章行動方案》等指導文件，將綠色發展理念全面融入公司治理、企業文化和業務流程。國開行明確表示，要專注自身擅長的中長期融資職能，重點支持那些商業性金融機構不願做或難以做的綠色低碳轉型項目。未來該行將加大對清潔能源、節能環保、氣候應對等領域的信貸投入。如支持交通、能源、水利、市政等基礎設施的綠色升級改造，助力煤炭等高碳行業實現低碳轉型。國開行已將ESG（環境、社會、治理）理念納入風險管理框架，強調嚴控高污染、高耗能項目的貸款，優先支持低碳技術研發和推廣。同時，國開行積極參與國內外綠色金融合作：如投資國際綠色基金，與世界銀行、亞洲開發銀行等探討聯合融資機制，並參與制定綠色金融國際標準。截至2024年中，國開行“綠色貸款”餘額保持快速增長，僅2024年1-7月即發放綠色貸款超過2900億元人民幣，增速高於全行平均。可以預見，未來國開行將成為中國綠色低碳轉型的重要資金提供者，在推動經濟高質量發展、建設美麗中國方面發揮更大作用。

數位轉型與金融科技： 在數字經濟浪潮下，國開行也在加速自身的數位化轉型，提升金融科技能力。一方面，國開行近年啟動了新一代核心業務系統建設，上線“數字開行”工程，以實現信貸流程的電子化、風控模型的智能化和管理決策的數據化。透過引入大數據分析、人工智能風控等技術，國開行希望提高對項目審查的效率和精準度，及時監測貸後風險。同時也藉此拓展網上銀行、電子銀團貸款等新型服務模式。另一方面，國開行在支持外部產業數位化方面扮演積極角色。該行專門將信息基礎設施作為重點投融資領域，助力中國“新基建”。例如，國開行向5G通信網絡、工業互聯網、人工智能數據中心等項目提供長期資金，推動產業的數字化升級。截至2023年前三季度，國開行已發放超過131億元貸款用於資訊技術基礎設施和科技創新平台建設。具體支持案例包括：投資東數西算工程，在西部地區建設大型雲計算和人工智能算力中心；向中國聯通在寧夏的國家數據中心集群提供貸款，支援“數據往西存儲、算力向東輸送”的布局；資助武漢、西安等地建立人工智能超算中心，提升我國AI研發算力水平。這些舉措表明，國開行正以金融手段助推中國經濟的數位轉型。同時，國開行也在嘗試運用金融科技提高對客戶（如中小企業）的服務覆蓋，例如借助網際網路平台開展線上融資對接、利用區塊鏈技術提升貿易融資效率等。未來，隨著中國數字經濟規模擴大，國開行將在“科技+金融”融合方面擁有更大作為，為創新驅動發展戰略提供堅實金融支撐。

國際合作與多邊參與： 國開行作為全球最大的開發性金融機構之一，也在不斷深化國際金融合作。面對外部對中國貸款的質疑和地緣政治挑戰，國開行未來傾向於更加開放包容的姿態，與其他國際開發機構協同發力。一方面，國開行近年加入了一些全球或區域性的開發融資合作機制，如牽頭成立中阿銀行聯合體促進中國與阿拉伯國家的投融資對接，參與金磚國家銀行合作機制等。另一方面，對於受債務困擾的國家，國開行開始在G20“共同框架”等多邊平臺下參與協調，與巴黎俱樂部成員、國際貨幣基金組織等探討共解債務問題的方案。未來國開行可能考慮與世界銀行、亞洲開發銀行、非洲開發銀行等多邊開發銀行聯合貸款或共同建立基金，以分攤風險並提高國際認受度。特別是在應對氣候變化、公共衛生等全球性挑戰上，國開行有望投入更多資源並加強與聯合國、世界銀行的協作。例如，支持全球開發倡議（GDI）框架下的項目資金，與亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）協調融資標準等，都是潛在方向。此外，國開行可能探索在境外發行可持續發展債券、綠色債券等融資工具，吸引國際資本參與新興市場投資，從而提升自身國際影響力並促進發展中國家經濟增長。

強化風險控制與合規經營： 面對複雜的內外部風險環境，國開行未來將更加注重合規和風控建設。在國內，監管部門對政策性銀行的監管正逐步加強，包括資本充足率、杠杆率等要求趨嚴，以及對關聯交易、風險準備金提取等作出規範。國開行需要平衡政策任務與商業可持續之間的關係，避免過度舉債擴張或資產負債期限錯配。同時，對內部治理中的廉政和績效問責也將更加重視，確保貸款決策透明公正。在國外業務上，國開行將順應國際金融規則變化，提升自身環境與社會風險評估水準，尊重項目所在國的法律法規，與當地社區加強溝通，努力化解過去出現的一些負面反應。此外，國開行可能加快建立糾紛解決機制，例如參考多邊開發銀行的經驗，設置獨立的申訴機制以處理貸款項目引發的環境社會投訴，從而提高其國際聲譽。綜合來看，強化合規經營將有助於國開行行穩致遠，在更高水平上實現可持續發展。

服務國內新戰略： 國內方面，國開行未來還將在一些新興戰略領域發揮作用。例如，“共同富裕”戰略要求縮小區域和收入差距，國開行可通過開發性金融支持欠發達地區基建和產業發展，帶動落後地區融入全國市場。又如“鄉村振興”戰略替代精準扶貧成為新重點，國開行作為農村公路、供水、物流等建設的主要融資方，將持續支持農村人居環境改善和農業現代化。再如面對人口老齡化，國開行可能投放更多貸款建設養老、康復等社會服務設施，助力完善社會保障體系。同時，在粵港澳大灣區、長三角一體化、京津冀協同發展等區域戰略中，國開行亦將參與重大跨區域項目的融資安排，促進區域協調發展。此外，隨著中國科技自立自強戰略推進，國開行作為開發性金融機構，勢必加碼對“卡脖子”技術攻關項目的投資，用長期資金支持基礎科研和平臺建設。這些都將成為未來國開行業務新的增長點和著力點。

總結而言，國家開發銀行站在新的歷史起點，面臨著轉型發展的關鍵契機。它將在綠色轉型、數位升級、國際協作、風險管控和服務國家新戰略等方面全面發力，努力將自身建設成為現代化開發銀行。在繼續擔當國家發展“融資先鋒”的同時，國開行也將更加注重可持續性與包容性，為中國乃至全球的經濟社會發展做出更大貢獻。

參考資料：

    • 【CSIS】It’s a (Debt) Trap! – 關於債務與透明度的評論csis.orgcsis.org

    • 【維基百科】債務陷阱外交 – 概念與支持論點zh.wikipedia.org

    • 【21世紀經濟報道】國開行：已為「一帶一路」項目提供融資逾1900億美元m.21jingji.com

    • 【GoalFore國復咨詢】政策性銀行詳解 – 三家銀行資產數據goalfore.cn

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