都市更新政策的背景與歷史發展
台灣在1990年代以前並無統一的都市更新法律架構，早期各縣市多依自治條例進行老舊市區改造。1997年行政院首次將「都市更新」列為國家城市發展策略，著手研擬法令工具。隨後在1998年11月11日正式公布施行《都市更新條例》，確立由中央統一規範的都市更新制度，宣示台灣都市更新時代的開啟。該條例旨在有計畫地整合更新都市土地，復甦都市機能、改善居住環境並增進公共利益。條例公布後，中央主管機關指定為內政部，各直轄市與縣市政府則成為地方主管機關，陸續設置專責單位（如臺北市於2003年成立都市更新處）以推動相關業務。
《都市更新條例》自1998年施行以來歷經多次修正，以回應實務問題與社會關注。早期條例授權政府劃定「更新地區」並擬訂更新計畫，亦允許民間申請劃定較小範圍的「更新單元」。更新事業的實施者可以是政府或民間，共同遵循條例規範的申請審議程序和主管機關監督機制。1999年921大地震發生後，都市更新更在災後重建中發揮重要功能；但2000年代初期民間建商投入意願不高，都市更新推動相對緩慢。2008年後房地產景氣回升，各地開始熱衷推動都更，一度形成「都更熱潮」，但也埋下後續社會衝突的種子。2012年臺北市士林「文林苑」都更案中，市府依法強制拆除少數不同意戶房屋，引發社會強烈批評與對都市更新制度合憲性的質疑。司法院大法官於2013年做成釋字第709號解釋，認定當時都更計畫的審議程序有違正當法律程序之處（部分條文違憲），並要求強化居民權益保障。此事件導致都市更新一度停滯，各界對政策產生疑慮，甚至出現「都市更新已死」的論調。經過多年的協商與研議，立法院終於在2018年底通過第9次《都市更新條例》重大修正，於2019年初施行。此次修法重點在於提升公權力角色與程序正義，包括增加公開聽證程序、強化居民參與機制，以及明定政府得設立專責機構主導重大更新計畫等。自此之後，政府更加注重公辦都市更新的推動，2018年並成立「國家住宅及都市更新中心」作為行政法人，專責辦理大型公有土地都市更新及社會住宅興辦業務。截至2024年底，都市更新條例已累計修正12次，整體制度日臻完善，為近年都市更新規模的擴大奠定了基礎。
政策目標與推動方式
政策目標： 台灣都市更新政策的核心目標在於「有計畫地更新都市」，使老舊建築及社區重獲新生，同時促進都市土地有效利用與環境改善。透過重建（拆除重建）、整建（局部改善）或維護（保存修繕）等方式，政府希望達成提升居住安全、強化防災能力、活化都市機能、美化市容景觀的多重目的。都市更新也被賦予促進經濟發展的政策期待，例如振興營建產業、帶動投資以及創造就業機會。同時，隨著人口趨於零成長與高齡化社會來臨，政府強調應轉變過去擴張市地開發的模式，改以「內部更新」為主軸，以永續發展理念因應都市土地供需的新局面。
公辦都更與民辦都更： 都市更新政策的推動分為公辦（政府主導）與民辦（民間主導）兩大模式。早期政府採用強勢公權力手段推動，如在都市計畫法中增訂「舊市區更新」專章，直接主導危舊社區重建。1998年後，法律明訂政府和民間皆可擔任更新事業實施者。公辦都更係由政府機關（或其授權的公營機構）主導整合土地與規劃開發，多用於涉及公有土地、大型公共建設或重大政策目標之案。為增進效能，中央近年設立了國家住都中心等專責機構，各地政府也成立都市更新基金會或推動中心，引入公開評選民間投資人、都市計畫變更配合等機制，以提升公辦都更的量能與效率。民辦都更則由民間地主自行或與建商合資推動，透過自行整合所有權人來申請更新計畫。條例規定民辦都更須取得一定比例地主同意方可送件審議；例如修法前一般案件需達土地與戶數雙重門檻（如2/3以上同意）。2019年修法後強化了多數同意的正當性要求，增加事前協商與聽證程序，以保障少數不同意戶權益。總體而言，民辦都更在推動上較仰賴市場機制，對開發利益與整合難度敏感；公辦都更則由政府居中協調並提供示範，但也考驗公共部門的執行能力。
危老條例與加速重建： 2017年起政府另闢蹊徑，施行《都市危險及老舊建築物加速重建條例》，簡稱「危老條例」。此法聚焦於老舊且結構安全堪憂的建築，透過免公開展覽、免劃定更新單元、無需達特定同意比例等程序鬆綁，讓屋齡超過30年且耐震不足的老屋得以快速申請重建。危老條例大幅簡化了傳統都更的繁瑣流程：只要建物符合危險或老舊的認定標準並取得所有權人共識（通常為全體同意自辦重建），即可直接提出重建計畫申請，政府亦提供審查費補助、稅費減免等配套。重建案核准後，居民可在原地重建新樓，享有較高的建蔽率或容積獎勵作為誘因。危老條例實施後成效顯著，截至2025年3月全國已核准超過4,100件危老重建計畫。由於該條例有10年期限（2027年5月屆滿），內政部正研議延長並調整相關獎勵機制，預計加入新的「規模獎勵」措施，並簡化審議流程，以延續危老重建政策的效益。危老條例可被視為都市更新政策的重要補充，針對單棟老舊公寓、危樓提供快速更新途徑，降低公共安全隱患。未來如何與《都市更新條例》銜接整合，亦成為政策調整的一大課題。
容積獎勵與相關誘因： 容積獎勵是都市更新最關鍵的激勵手段。政府透過允許開發單位興建超出原法定容積的樓地板面積，來提高更新經濟效益，以換取公共利益的實現。1998年條例初訂時，即規範了容積獎勵上限（最高可達法定容積的50%或原容積與法定容積合計再加成30%，取其低者）。此後各地方政府也制定細則，視基地條件給予不同額度的獎勵，包括設置公共設施、保留開放空間、配置社會住宅等情形可獲較高獎勵。惟過去容積獎勵審議彈性大，曾引發不確定性與黑箱疑慮。2019年修法已由中央統一定訂獎勵項目與計算方式，使獎勵更透明可期。另外，針對積極配合更新的居民也有稅費優惠，如縮短工期者給予「時程獎勵」容積加成、更新完成後房屋稅地價稅減免數年等，以減輕住戶負擔。2020年更進一步修法提高獎勵上限，在危險老舊建築的都更案中，容積獎勵最高可達原容積的1.3倍，以增加建商與地主參與重建的誘因。總之，容積獎勵、稅捐減免、補助貸款等配套形成了都市更新政策的激勵架構，在確保公共利益與私人成本收益平衡之間發揮關鍵作用。
都市更新政策現況：執行成效與推動瓶頸
經過二十多年的推展，台灣都市更新在近年逐漸進入穩健成長階段。執行成效方面，截至2024年底全國累計核定都市更新重建類案件已突破千件，達1,017件，更新範圍總計約348公頃，累計帶動約1.6兆元的投資。核定案件主要集中於六大直轄市，其中又以臺北市占比最高，新北市次之，臺中市、高雄市等也逐漸增加；部分中小城市如嘉義市、金門縣亦在近年出現了首例核定案例。以年度表現觀察，都市更新核定案量自2010年代中後期開始攀升，在2019年達到98件的高峰，雖2020-2021年間受景氣及疫情影響略有波動，但2022-2024年穩定在每年約70-80件的水準。從趨勢看，由於法規環境漸臻完善、社會共識增強，都更政策已走出早期的低潮，進入常態化推進階段。特別是在危老條例的助力下，許多過去因規模或權屬複雜度無法啟動的微型更新案得以順利進行，使整體都市更新件數呈現加速增長。
然而，推動瓶頸與挑戰仍然存在，阻礙著都市更新進一步擴大深化。首先，整合協調難題常是民辦都更的最大障礙：老社區住戶眾多且權屬分散，對於重建意願和期望各異，一戶不同意就可能導致計畫卡關。雖然法律允許多數決通過後對少數不同意戶進行強制拆遷，但過去的爭議事件顯示，若未充分協商取得共識，強制執行將引發社會反彈與法律訴訟。因此近年主管機關要求在送件前加強溝通協調，舉辦說明會、公聽會甚至引入第三方協調機制，以減少紛爭。第二，行政程序冗長問題依然明顯。都市更新從意向形成到完成核定，往往需經歷單元劃定、事業概要審查、事業計畫審議、權利變換等多重流程，任何一環卡住都可能拖延數年之久。雖2019年修法後簡化了一些程序（例如全體同意時可適用快速審批），但地方都更審議委員會資源有限，加上某些案件涉及都市計畫變更需中央備查，導致時程仍偏長。第三，公部門量能不足也是瓶頸之一。地方政府主導的大型都更案需要投入大量人力、經費與專業規劃能力，許多縣市相關專業人才與經驗尚嫌不足。即使中央有國家住都中心支援，但全臺各地的需求龐大，公辦都更案例推展速度仍不如預期。最後，法規與配套問題也在實務中浮現，例如容積獎勵雖提高但也引發部分都更案建蔽率過高、交通壓力增加等都市設計爭議，如何在更新與環境品質間取得平衡成為新課題。再者，不少老屋屬於歷史街區或文化資產，居民對保存與更新的意見分歧也增加了推動難度。綜上所述，當前都市更新在量的累積上成果漸顯，但在質的提升上仍面對諸多挑戰，需要持續透過制度調整和創新策略來克服。
都市更新對民眾的影響：居住正義與社會衝擊
都市更新政策對一般民眾生活的影響深遠且複雜，既有正面效益也伴隨一些負面爭議。從居住安全與環境品質角度看，成功的都市更新確實提升了居民居住條件：取代危樓危巢的是耐震新建築，住家環境增設電梯、停車位、防災設備等，大幅改善生活便利性與安全性。同時，社區景觀煥然一新，公共設施（如道路、公園）也經整合規劃而更加完善，長期而言有助於城市整體環境的提升。然而，在追求煥新的過程中，居住正義議題日益受到關注。由於更新後房地產價值往往大幅上升，一些都更案被質疑變相助長房價炒作。過去臺北市推動「一坪換一坪」老公寓重建專案時，曾引發投資客進場囤房、老屋價格飆漲的現象。都更帶來的土地增值收益主要由開發商與地主分享，而非原本無房產的一般市民，這使得居住成本在更新地區及周邊攀升，年輕人和弱勢族群更難在此定居，社會上對此出現「都更圖利財團、加劇住不起」的批評聲浪。如何在更新過程中兼顧房價穩定與居住正義，成為政策制定者必須審慎面對的課題。
都市更新對原有居民權益的影響也是輿論焦點之一。對多數參與更新的住戶而言，政府和建商通常承諾「原地回遷」並保障一定的換房權益，例如以原有房屋面積換取新建大樓中的等值單位，或提供搬遷過渡期間的租金補貼。然而實務上，部分居民可能因無法負擔換屋差價或不滿意分配結果而產生糾紛。有些都更案中新建大樓規劃的戶型、樓層與原住戶期望不符，導致協調破局。更嚴重的是，不同意參與都更的少數住戶若遭遇強制拆除，其財產權與居住權受損的問題尤為敏感。文林苑事件中王家拒絕搬遷卻房屋被拆的畫面，震撼了全台社會，使許多人開始質疑政府在更新中行使公權力的正當性。該事件後續的司法與修法行動，某種程度上是為了平衡多數開發利益與少數基本權利的衝突。因應這類搬遷糾紛，現行制度強化了程序保障：要求在強制拆遷前舉行聽證，確保被拆遷人有充分申辯機會；地方政府也須多次召開協調會，提供調解機制，盡可能以溝通說服方式化解歧見。此外，政府近年更強調「以公共利益為前提」，謹慎評估何種情況下才採取強制手段，以避免重演激烈對立。總的來說，都市更新對居民的影響具有兩面性：一方面造福多數住戶，提升居住安全與生活品質；另一方面也可能損及少數人的權益並引發社會爭議。在推動都更時，如何透過完善的配套措施（如保障自有住戶回遷權、補償承租戶安置、保存在地文化記憶等）來減輕負面影響，是實現社會和諧與居住正義的關鍵。
政策優劣勢分析與未來展望
政策優勢與效益： 台灣的都市更新政策經多年摸索，逐漸展現出若干優勢。首先就公共利益而言，都更有效改善了都市環境與建築安全，降低因老舊建物倒塌、火災、地震而產生災害的風險。透過重建，城市天際線煥然一新、老社區煩惱多時的違建、海砂屋等問題得以根治，居民生活品質提升。其次，都更帶來明顯的經濟效益：大量重建工程刺激了營建產業發展，相關投資金額累積上兆元規模。這不僅創造了施工期間的就業機會，完工後新建商辦與住宅也提升了城市地價稅基、活絡區域經濟活動。第三，都市更新政策促進土地資源有效利用。在人口成長趨緩背景下，持續擴張都市邊緣將導致供過於求與土地浪費。透過在市區內更新再開發，可容納未來有限的人口增長需求，同時避免無序擴張破壞周邊農地生態。從永續發展角度看，這種「內涵型發展」有利於打造緊湊城市、減少通勤耗能。此外，近年都更政策開始結合社會住宅等公共政策，例如在更新案中劃出一定比例作為平價出租住宅，或由政府承購部分新建戶作社宅，藉此增加社會住宅供給，對緩解居住正義問題有所助益。最後，不容忽視的是都更的社會教育功能：透過公開參與、協商機制，民眾對城市規劃決策的認識提高，社區居民凝聚力也可能在共同參與更新過程中獲得增強。這些都是都市更新政策的正面價值。
政策劣勢與問題： 然而，都市更新政策在執行中也暴露出一些結構性的劣勢與缺陷。首當其衝的是社會公平性爭議：都更帶來的財富效應主要惠及有不動產資產者，對無殼蝸牛或弱勢族群助益有限，甚至因更新區域房價上漲而間接剝奪其居住機會。如何讓都市更新的果實更普惠、減少貧富差距，是政策需要面對的難題。另外，文化保存與社區網絡的破壞也是一大隱憂。傳統街區的更新若處理不當，可能讓原有的鄰里關係網瓦解、在地文化消失。過去一些都更案例中，老街風貌與歷史建築未獲充分保存，引來文史團體批評政策過於傾向拆除重建、忽視文化資產。再者，行政效能與腐敗風險問題不可小覷。都市更新案涉及巨大利益，過程中若透明度不夠，可能產生權錢交易或圖利特定人士的嫌疑。某些地方傳出都更審議黑箱、市政官員與建商不當勾結等傳聞，動搖了公眾對政策的信心。雖然近年政府加強法制面防弊（如訂定審議迴避制度、公開資訊等），但徹底杜絕人謀不臧仍需持續努力。最後，居民心理層面的衝擊也屬政策隱憂之一。對許多長者而言，居住數十年的家園面臨改變甚至拆除，往往產生抗拒與不安感。如果政府與實施者缺乏同理心溝通，強行推動更新，可能引發心理創傷與社會對立，這在文林苑等爭議事件中已有教訓。總結而言，都市更新政策在追求城市發展之餘，必須審慎權衡公平正義與文化永續等價值，以減少政策本身的內在缺陷對社會造成的負面影響。
未來展望與調整方向： 展望未來，台灣的都市更新政策將朝著更加全面與細緻的方向發展。首先，在法規與制度上預計持續優化。內政部已預告將檢討《都市更新條例》中仍待改進之處，像是強制拆遷的執行標準、不同意戶權益保障機制等，可能進一步細化或明文化，以符合法院釋憲意旨與社會期待。同時，因危老條例期限將至，政府極可能延長並將其經驗納入主要都市更新法制中，建立「平行雙軌」或統一的新法體系來同時因應大規模基地開發與小規模老屋重建。其次，地方政府角色有望更加積極。中央將鼓勵地方因地制宜提出創新作法，例如臺北市近期推行「7599專案」將公辦都更第一階段同意門檻從90%降至75%以加快啟動速度。其他縣市也可能參考導入更彈性的更新模式，如自主更新（居民自行組織主導的微型都更）、設定地上權（透過土地權利分離引進資金）等，以突破傳統模式限制。第三，強化社會溝通機制將是未來重點。政府預計在更新程序中引入更多元的溝通平台與爭議解決途徑，包括成立中立的都更協商小組、定期舉辦公民說明會、運用數位工具提高資訊透明度等，務求讓利害相關人都能充分表達意見。在重大更新案中，鼓勵地方舉辦參與式設計工作坊，讓居民直接參與討論社區未來樣貌，增加認同感並減少抵制。最後，未來都市更新將更緊密結合居住政策與都市計畫整體考量。例如在更新推動同時配套推升社會住宅比率、租屋補貼等，以照顧弱勢租戶；或與都市計畫的公共設施改善、歷史街區再生計畫聯動，實現「都市再生」的更高目標。總而言之，台灣都市更新政策正朝向「公平參與、品質更新、永續發展」的方向轉型。只要政府與民間持續協力調整優化，在依法行政的同時凝聚社會共識，未來的都市更新將有望在改善城市風貌與居民福祉之間取得更理想的平衡。
參考資料：
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- 內政部營建署劉世芳部長，於立法院內政委員會專題報告，2025年3月（引自Yahoo奇摩財經新聞〈危老條例2027年落日倒數…〉）。tw.stock.yahoo.comtw.stock.yahoo.com
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- 維基百科，《都市更新條例》與《文林苑都市更新爭議》條目，參考2023-2025年相關內容。zh.wikipedia.orgzh.wikipedia.org
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- 行政院經建會，《綠色矽島經濟發展藍圖》（2000年），摘錄都市更新相關政策願景ur.org.tw。
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- 財團法人都市更新研究發展基金會，《都市更新重大議題與建議─都市更新為何無法順利推動？》，台灣智庫合作報告摘要，約2010年。ur.org.twur.org.tw
- 臺北市政府，《老舊公寓更新專案說明》（2010年），臺北市都市更新處資料（引自維基百科都市更新條目）。zh.wikipedia.org
- 財團法人都市更新研究發展基金會，《都市更新重大議題與建議─都市更新為何無法順利推動？》，台灣智庫合作報告摘要，約2010年。ur.org.twur.org.tw